Playing the wild card: Die Major Questions Doctrine in West Virginia v. EPA

Von Lucas Hennicke.

Lucas Hennicke

In die US-amerikanische Klimaschutzpolitik ist Bewegung gekommen. Bevor sich die Ereignisse um den Inflation Reduction Act 2022 überschlugen, setzte aber erst einmal der Supreme Court dem Klimaschutz durch die Exekutive auf föderaler Ebene Grenzen. In West Virginia v. EPA, 597 U.S._(2022) entschied er, inwieweit sich die Environmental Protection Agency (EPA) auf eine spezielle Bestimmung des Clean Air Act stützen kann, um sektorweite Klimaschutzmaßnahmen voranzutreiben. Die Entscheidung wurde seitens von Klimaschützer:innen mit Bangen erwartet, wurde doch befürchtet, der überwiegend mit konservativen Richter:innen besetzte Supreme Court könnte die Fähigkeiten der EPA, Klimaschutz zu betreiben, erheblich beschneiden (siehe z.B. hier und hier). Dieser Beitrag möchte, nachdem das Verfahren und die Entscheidung dargestellt wurden (I.), einen Überblick über die in der Entscheidung erstmalig namentlich zu Tage tretende „Major Questions Doctrin“ geben (II.), um sich dann an einer Einordnung dieses neuen Instruments gerichtlicher Kontrolle exekutiven Handels zu versuchen (III.).

 

I. Hergang und Inhalt der Entscheidung

1. Verfahrenshergang

2015 hatte sich die EPA unter Obama mit dem Clean Power Plan auf Section 111(d) des Clean Air Act (42 U.S.C. § 7411(d)) gestützt, um CO2-Reduktionsziele für bereits bestehende Kohle- und Gaskraftwerke vorzugeben. Nach dem Clean Air Act legt die Agency das Reduktionsziel unter Berücksichtigung des best system of emission reduction (BSER) fest, welches sie zuvor bestimmt (42 U.S.C. § 7411(a)(1)). Im Clean Power Plan identifizierte die EPA drei dieser BSER: Neben einer rein technischen Optimierung der Anlagen (heat rate improvements) stellte sie auch auf die Möglichkeiten zur Transition zu emissionsärmeren oder -freien Technologien ab (sog. generation shifting). Auf dieser Grundlage bestimmte die EPA Reduktionsziele, die beispielsweise den Anteil von Kohle an der Stromerzeugung von 38% im Jahr 2014 auf 27% im Jahr 2030 reduzieren sollten.

Diese Zielvorgaben entfalteten allerdings nie Wirkung. Aufgrund einer Klage setzte der Supreme Court den Clean Power Plan aus. Vor Ausgang des Verfahrens wurde die Regelung unter der Präsidentschaft Trumps aufgehoben und durch die Affordable Clean Energy rule ersetzt. Diese stellte allein auf die Umrüstung von Anlagen ab und war deshalb deutlich weniger ambitioniert. Auch gegen die Aufhebung des Clean Power Plan und die Einführung der Affordable Clean Energy-Regelung wurde geklagt. Der zuständige Court of Appeals hielt die Auslegung der EPA, generation shifting nicht als BSER berücksichtigen zu können, für unzureichend, setzte die Regelungen aus und forderte die EPA auf, die Maßnahmen erneut zu evaluieren. Nachdem die EPA nach dem erneuten Präsidentschaftswechsel erklärte, den Clean Power Plan nicht aufzugreifen, sondern zu prüfen, inwieweit eine Neuregelung erfolgen solle, setzte der Court of Appeals das diesbezügliche Mandat aus. Die Klagen hiergegen von zwei Bundesstaaten (West Virginia und North Dakota) sowie von zwei Bergbaugesellschaften nahm der Supreme Court zur Entscheidung an, da er eine Klagebefugnis (standing) trotz der Erklärung der EPA zur Erledigung als gegeben ansah (siehe dazu Opinion, S. 14 ff.).

2. Inhalt und Auswirkung der Entscheidung

In Bezug auf die konkrete Fragestellung entschied der Supreme Court nun, dass sich die EPA auf Section 111(d) nur stützen könne, um anlagenspezifische Standards vorzugeben. Der Ansatz des generation shifting, d.h. der Zielvorgabe unter Berücksichtigung der Möglichkeit der Transition zu emissionsärmeren oder -freien Technologien sei hingegen nicht mit dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm vereinbar. Dies schränkt den Handlungsspielraum der EPA zur Vorgabe von Klimaschutzzielen erheblich ein, hebt Möglichkeiten zum Klimaschutz aber nicht völlig auf. So kann die EPA auch nach der Entscheidung grundsätzlich noch stationäre Quellen in Bezug auf Treibhausgase regulieren. Eine grundlegende Verwerfung der Entscheidung in Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 (2007), dass die EPA zur Regulierung von Treibhausgasen zuständig ist, hat nicht stattgefunden. Weitergehende Zielvorgaben könnten beispielsweise als National Ambient Air Quality Standards (NAAQS) erfolgen (zu einem solchen Vorschlag, siehe hier).

II. Bedeutung über den Einzelfall hinaus: Die ausdrückliche Anerkennung der Major Questions Doctrine

Bemerkenswert ist die Entscheidung nicht allein aufgrund ihrer Auswirkung auf die Ausrichtung der US-amerikanischen Klimaschutzpolitik. Beachtung verdient auch der neuartige Begründungsansatz zur Einschränkung exekutiver Kompetenzen. Der Supreme Court verwendet hierbei erstmalig ausdrücklich das Label der Major Questions Doctrine (vgl. Opinion, S. 20, im Folgenden: MQD). Dieser Grundsatz verlangt nun bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen eine enge Auslegung der Übertragung von Kompetenzen auf die Exekutive.

1. Bisherige Auslegung von Ermächtigungsnormen

Aufgrund eines ursprünglich engen Verständnisses der Gewaltenteilung hielt der Supreme Court keine Form der Delegation von legislativer Macht auf die Exekutive für rechtmäßig. Paradoxerweise führte eine deshalb erfolgende weite Auslegung der Konkretisierungszuständigkeiten der Exekutive in der Konsequenz dazu, dass bis 1935 keine (faktische) Ermächtigungsnorm als verfassungswidrig beurteilt wurde (Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, 2. Aufl. 2001, S. 214). Grundsätzlich hatte der Supreme Court keine Bedenken an der Ermächtigung, solang durch den Congress nur ein hinreichender Maßstab vorgegeben wurde, an dem sich die Exekutive orientieren konnte. Im Zuge der großen Depression in den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts kam es zu sehr weiten Ermächtigungen, die erstmalig für verfassungswidrig gehalten wurden (Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935); Schecter Poultry Corp. V. United States, 295 U.S. 495 (1935); Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238 (1936)). In der Folge hatte der Supreme Court allerdings keine Bedenken gegenüber auch sehr weitreichenden Ermächtigungen, die sich beispielsweise nur allgemein auf ein öffentliches Interesse stützten (Yakus v. United States, 321 U.S. 414 (1944); Mistretta v. United States, 488 U.S. 361, 371 ff., 380 ff. (1989); Loving v. United States, 517 U.S. 748, 756 ff., 771 ff. (1996); siehe dazu auch Salzman/Thompson Jr., Environmental Law and Policy, 2003, S. 63 f.). Nach dem Grundsatz „from standards to safeguards“ genügten nun auch prozessuale Garantien, wenn durch die Legislative kein hinreichender Maßstab zur Überprüfung der Einhaltung der Ermächtigungsgrenzen aufgestellt werden konnte (siehe z.B. Amalgamated Meat Cutters & Butcher Work v. Connally, 337 F. Supp. 737 (D.D.C. 1971); siehe auch Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, 2. Aufl. 2001, S. 216).

Eine Begrenzung der Delegation konnte zwar durch eine enge Auslegung der Ermächtigungsnorm erfolgen, allerdings musste diese immer textbasiert sein (siehe beispielsweise Industrial Union Department AFL-CIO v. American Petroleum Institute, 448 U.S. 607, 639 ff. (1980); kritisch merkt auch Justice Kagan das Erfordernis einer textbasierten Auslegung an, siehe Dissent, S. 13 (II.)). Maßgeblich zur Bestimmung der Reichweite exekutiver Ermächtigung war vor allem Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837, 842 f. (1984). Nach dieser Rechtsprechung ist zur Bestimmung des Umfangs einer Ermächtigungsnorm zunächst zu schauen, ob eine klare Zielvorgabe des Congress vorliegt, die den Maßstab für die Prüfung der kompetenzgemäßen Ausübung des Verwaltungshandelns darstellt. Ist eine solche Vorgabe nicht vorhanden, nehmen die Gerichte allein eine Vertretbarkeitsprüfung der Auslegung vor, wie sie durch die Verwaltung erfolgt ist. Unvertretbar ist die Auslegung nur, wenn sie willkürlich, unberechenbar oder offensichtlich nicht mit dem Gesetzestext vereinbar ist (Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837, 844 (1984): arbitrary, capricious, or manifestly contrary to the statute). Schlussendlich erfolgt damit also nur eine reine Willkürprüfung (Brugger, Einführung in das öffentliche Recht der USA, 2. Aufl. 2001, S. 258 f.). In der Entscheidung hat das Gericht auch erklärt, warum es eine so weite Auslegung von Ermächtigungsnormen durch die Exekutive zulässt: Die Ermächtigung schaffe eine Vermutung, dass die agency berechtigt sein solle, alle Lücken in der Ermächtigung zu schließen, da bei ihr größere Sachnähe und technische Expertise vorläge (Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837, 865 f. (1984)).

2. Ausdrückliche Nennung der Major Questions Doctrine

Von dieser weiten Auslegung der Übertragung von Zuständigkeiten der Legislative auf Verwaltungsorgane ist der Supreme Court nun mit der erstmals auch als solcher bezeichneten (vgl. Opinion, S. 20) MQD ein bedeutendes Stück abgerückt. Diese sieht vor, dass eine ausdrückliche Ermächtigung vorliegen muss, wenn eine Kompetenzübertragung ohne historisches Vorbild und die Weite der Ermächtigung, insbesondere unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen und politischen Bedeutsamkeit, erheblich ist (Opinion, S. 17, mit Verweis auf FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U.S. 120, 159 f. (2000)). Bildlich hat der Supreme Court festgestellt, Elefanten würden nicht in Mauselöchern versteckt, weshalb in entsprechenden Normen keine weitreichenden Ermächtigungen zu finden seien (Whitman v. American Trucking Associations, Inc., 531 U.S. 457, 468 (2001)).

a) Generation shifting als Elefant – Ermächtigungsgebrauch von erheblicher Weite?

Die MQD soll sich nicht auf schlechthin jede Ermächtigung beziehen, sondern nur auf solche „extraordinary cases“, bei denen eine erhebliche Weite der Ermächtigungsausübung besteht (Opinion, S. 17). Kennzeichnend hierfür soll insbesondere eine wirtschaftliche und politische Bedeutsamkeit sein. Diese Kriterien werden aus FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U.S. 120, 160 (2000) übernommen, wo sie allerdings auch nicht ausbuchstabiert werden. Bezugspunkt ist dort einmal die Ermächtigung der Exekutive (S. 160), ein andermal aber auch die politische und wirtschaftliche Bedeutsamkeit der Tabakindustrie in den 1930er Jahren, d.h. der Zeit der Schaffung der dort streitgegenständlichen Ermächtigungsnorm (S. 147).

Auch in West Virginia v. EPA werden die Kriterien nicht klarer. Das Kriterium der scheint keine eigenständige Bedeutung zu haben. Zumindest wird es in der Begründung kein einziges Mal thematisiert. So ergänzt es wohl nur das Kriterium der economic significance und soll verdeutlichen, dass nicht jede wirtschaftliche Auswirkung ausreichend ist. Aber auch dadurch ist das Kriterium der wirtschaftlichen Bedeutsamkeit nicht schärfer umrissen. Nach den in der Begründung zitierten Entscheidungen darf keine „unprecedented power over American industry“ bestehen (S. 24 mit Verweis auf: Industrial Union Dept., AFL-CIO v. American Petroleum Institute, 448 U.S. 607, 645 (1980)). Eine wirtschaftliche Bedeutsamkeit soll vorliegen, wenn „a significant portion of the American economy“ betroffen ist (S. 18, mit Verweis auf Utility Air Regulatory Group v. EPA, 573 U.S., 302, 324 (2014)).

Der Supreme Court führt weiterhin aus, dass sich aus der Ermächtigungsnorm ergebende Einschränkungen wie die Berücksichtigung von „nonair quality health and environmental impact“ und „energy requirements“ bei der Beurteilung, ob eine economic significance vorliegt, keine Berücksichtigung erfahren („But this argument does not so much limit the breadth of the Government’s claimed authority as reveal it.“ – Hervorhebung im Original, Opinion S. 25). Damit setzt die Entscheidung einen Kontrapunkt zu der bisherigen Rechtsprechung, nach der es für eine verfassungskonforme Ausfüllung der Ermächtigungsnorm bereits ausreichend war, wenn durch die Legislative vorgegebene Standards einzuhalten waren (Yakus v. United States, 321 U.S. 414, 423 (1944); Amalgamated Meat Cutters & Butcher Work v. Connally, 337 F. Supp. 737, 754 ff. (D.D.C. 1971)).

Bemerkenswert ist, dass zumindest nach der concurring opinion von Justice Gorsuch allein auf die private Kostenhöhe einer Politik zur Bestimmung der economic significance abgestellt werden soll, unabhängig davon, ob die Maßnahme eine Vielzahl von Privatpersonen oder nur einzelne Unternehmen betrifft (Concurring Opinion, S. 10, mit Verweis auf: King v. Burwell, 576 U.S._(2015), wobei sich „billions of dollars in spending“ dort nur auf „millions of people“ bezog). Die Befürchtung, dass demnach die Interessen einzelner Unternehmen wirksamen Klimaschutz entgegengehalten werden können, liegt nahe.

Bezeichnend ist aber vor allem, dass in der Entscheidung zwar die Kosten der Maßnahmen prominent hervorgehoben werden, der Nutzen von Klimaschutzmaßnahmen aber mit keinem Wort erwähnt wird (Syllabus, S. 2; Opinion, S. 12; siehe dazu auch hier und hier). Nach Einschätzungen der EPA hätte dieser bei dem Clean Power Plan die Kosten überwogen: So rechnete die EPA mit einem Nettonutzen in Höhe von 25-45 Milliarden USD bis zum Jahr 2030 (80 Fed. Reg. 64665).

Insgesamt entsteht– um im Bild zu bleiben – der Eindruck, dass aus einer Mücke ein Elefant gemacht wurde: An der economic significance kann mit guten Gründen gezweifelt werden, wenn berücksichtigt wird, dass auch nach dem Clean Power Plan Kohle und Gas mit 27 % bzw. 33 % in 2030 immer noch den größten Anteil an der Stromerzeugung haben sollten. Und wie Justice Kagan in ihrer dissenting opinion anmerkt, hat die wirtschaftliche Entwicklung auch ohne dass der Clean Power Plan Wirkung entfalten konnte, zu entsprechenden Ergebnissen geführt, da generation shifting wirtschaftlicher ist (dort S. 4 mit Verweis auf 84 Fed. Reg. 32561-32562 (2019)). Aktuell liegt zumindest bereits der Anteil von Kohle an der Verstromung unterhalb des Zielwerts für 2030, nämlich bei 21,8 % (siehe hier), ohne dass die Regelung des Clean Power Plan jemals in Kraft trat. Auch die in dem Verfahren beteiligten Energieversorger hatten angegeben, dass schwerlich von einer economic significance ausgegangen werden könne: „Far from being radically transformative, the CPP Rule would have required no more than what occurred in the absence of federal regulation” (Brief for the Power Company Respondents, S. 27).

b) Section 111(d) als Mauseloch – Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung

Wenn eine Ermächtigung von erheblicher Weite vorliegt, so muss diese ausdrücklich erfolgen, d.h. die Ermächtigungsgrundlage kann nicht aus „vague terms or ancillary provisions“ folgen (Whitman v. American Trucking Associations, Inc., 531 U.S. 457, 468 (2001)).

In Section 111(d) erblickt der Supreme Court eine unzureichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage. Es handele sich dabei um „vague language“. Die Norm diene als reiner „gap filler“ (beides Opinion, S. 20). Die Verwendung des Wortes „system“ in BSER sei ein leeres Gefäß, aus dem nicht abgeleitet werden könne, dass davon auch generation shifting erfasst sein solle (Opinion, S. 28). Zu anderen Emissionshandelssystemen im Clean Air Act bestehe insoweit ein Unterschied, als dort eine externe Zielvorgabe erfolge. Dies sei nicht mit der Zielsetzung durch die EPA vergleichbar, weshalb diese Beispiele nicht zur Auslegung herangezogen werden könnten (Opinion, S. 29 f.).

Zur Bestimmung der Frage, ob eine hinreichend klare Ermächtigung vorläge, stellt das Gericht insbesondere auf das Vorliegen historische Vorbilder für eine entsprechende Regulierung ab. Solche sieht es nicht. Dieser Begründungsansatz wird teilweise bereits als anti-novelty-Prinzip bezeichnet (siehe hier, außerdem zur Anwendung des anti-novelty-Prinzips in der Rechtsprechung auch hier, S. 1425 f.). Wann und wie dann die erstmalige Regelung eines neuen Sachverhalts erfolgen soll, beantwortet das Gericht nicht. Eine Reaktion der Exekutive auf neuartige Probleme wird damit zumindest erschwert, obwohl gerade dazu recht weit gefasste Ermächtigungsnormen dienen sollen. Damit steht die Entscheidung im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechungslinie, die die Übertragung weiter Zuständigkeiten auf die Exekutive nicht in Frage stellte (siehe Dissent, S. 13, mit Verweis auf: Little Sisters of the Poor Saints Peter and Paul Home v. Pennsylvania, 591 U.S._(2020)).

Als weitere Begründung für die Annahme, es läge keine hinreichend bestimmte Ermächtigung der Exekutive vor, führt der Supreme Court an, dass die in Frage stehenden Klimaschutzmaßnahmen der EPA Bereiche beträfen, zu deren Nichtregulierung sich die Legislative bewusst nicht entschieden hätte (S. 20: „And the Agency’s discovery allowed it to adopt a regulatory program that Congress had conspicuously and repeatedly declined to enact itself“; siehe auch S. 27). Aber diese Argumentation verfängt aus einem doppelten Grund nicht: Zunächst wäre denkbar, dass sich der Congress gerade unter der Annahme, die EPA sei besser geeignet, regulierend tätig zu werden, und auch entsprechend ermächtigt, zur Nichtregulierung entschieden hätte. Eine entsprechende Argumentation findet sich bereits in Chevron U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837, 865 (1984).

Zudem – und dies wiegt schwerer – setzt der Supreme Court das Versagen der Legislative, Klimaschutzgesetze zu beschließen, mit der bewussten Nichtregulierung gleich. Dieser Vergleich überzeugt bereits deshalb halb nicht, weil insbesondere im Senat erhebliche Blockademöglichkeiten der Oppositionspartei bestehen, die de facto zu einer erheblichen Anhebung des Mehrheitserfordernisses führen. Trotz der augenscheinlichen Mehrheiten der democrats in beiden Häusern, können im Senat von der Oppositionspartei aufgrund unbegrenzter Redezeit Ermüdungsreden (sog. filibuster) genutzt werden, um Gesetzgebungsprozesse stark zu verzögern. Diese Strategie kann nur mit einer sog. super majority, d.h. einer 3/5-Mehrheit, vermieden werden (siehe Rules of the Senate, XXII(2)). Da eine entsprechende Mehrheit nicht besteht, werden Gesetzesvorhaben mindestens deutlich erschwert.

Hier wird auch der Unterschied zu der zitierten Entscheidung FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U.S. 120, 122 (2000) deutlich: Hier wurde eine Ermächtigung der Food and Drug Administration zur Regulierung von Tabakerzeugnissen abgelehnt, weil bereits anderweitige Gesetze zu Tabakerzeugnissen vom Congress beschlossen worden waren. Entsprechende anderweitige formelle Gesetze zum Klimaschutz lagen auf föderaler Ebene in den USA aber zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht vor (zur entsprechenden Argumentation siehe auch Dissent, S. 28). Zwar hat sich inzwischen die Klimaschutzlandschaft in den USA mit der greifbaren Aussicht, dass der Inflation Reduction Act 2022 beschlossen wird, erheblich verändert (zu den Auswirkungen des Gesetzes auf den Klimaschutz, siehe z.B. hier). Das Gesetz, das umfangreiche Mittel für den Klimaschutz vorsieht, wurde durch den Senat gebracht und muss nun noch im House beschlossen werden. Trotzdem bleibt allgemein festzuhalten, dass mit dem Abstellen auf eine reine Erörterung des Themas im Congress, auch ohne eine daraus resultierende Gesetzgebung, ein Ungleichgewicht zugunsten des Status Quo geschaffen wird. Bezeichnend ist insofern auch, dass der Inflation Reduction Act nur Erfolg haben konnte, weil er im sog. reconciliation process als Haushaltsgesetz beschlossen wurde, bei dem die Redezeit auf 20 Stunden begrenzt ist und deshalb keine Blockademöglichkeit mittels filibuster besteht (2 U.S.C. § 641(e)(2)).

III. Bewertung: MQD als wild card

Die Voraussetzung, wann eine Major Question vorliegt, bleiben also auch nach West Virginia v. EPA höchst unklar. Mit diesem unscharfen Kriterienkatalog schafft sich der Supreme Court einen Joker, eine wild card, den er immer spielen kann, wenn ihm ein administratives Handeln nicht zusagt. Aufgrund der wohl bewusst sehr unklar gehaltenen Voraussetzungen kann er sich dabei von seinen politischen Überzeugungen leiten lassen (dazu auch hier). Die dissenting opinion von Justice Kagan spricht dementsprechend von einer „get-out-of-text-free card[…]“ (S. 28) und stellt fest, dass der Supreme Court nur eine strenge Wortlautauslegung vornimmt, wenn es ihm gerade passt. Diese Flucht vor einer engen textbasierten Auslegung zeigt sich in der Verwendung zahlreicher Worthülsen, die sich in der Entscheidungsbegründung finden, aber auch nicht weiter substantiiert werden. So zitiert die Begründung beispielsweise FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp., 529 U.S. 120, 122, 133 (2000), um die Kompetenzübertragung damit abzulehnen, dass dies dem gesunden Menschenverstand (common sense) widerspräche (S. 18). Das Gericht hält eine Kompetenzübertragung aufgrund eines praktischen Verständnisses der Absichten der Legislative (a practical understanding of legislative intent, S. 19) für nicht gegeben. Dass diese Anforderungen nicht weniger zweideutig sind als die kritisierte Ermächtigungsnorm, scheint den Supreme Court nicht zu stören.

Zur Legitimation dieser wild card führt der Supreme Court die Gewaltenteilung ins Feld (S. ). Impliziert wird hier eine strikte Gewaltenteilung, wie sie in den USA aber nie existiert hat (Hay, Law of the United States, 2002, S. 40 f.). Bereits James Madison hielt im Federalist Paper No. 47 fest: “we must perceive that the legislative, executive, and judiciary departments are by no means totally separate and distinct from each other.” Federalist Paper No. 51 stellt klar, dass das System in den USA geprägt ist vom Gedanken der checks and balances, d.h. gegenseitiger Kontrolle und nicht vollständiger Gewaltenteilung. Somit gibt die Entscheidung vor, die Kompetenzen des Congress zu schützen – nur dass dieser dieses Schutzes gar nicht bedarf. Auch vor dem Urteil bestand trotz des weiten Auslegungsspielraums der Exekutive keine Gefahr eines Ungleichgewichts in der Gewaltenteilung, standen doch der Legislative mehrere Kontrollinstrumente zur Verfügung: Neben Anhörungen, Finanzierungskürzungen, der Verweigerung der Ernennung von politischen Amtsträgern und der Änderung der agency’s statute (zu alledem, siehe hier) kann der Congress insbesondere nach dem Congressional Review Act major rules von agencies mit einfacher Mehrheit blockieren, noch bevor diese in Kraft treten (5 U.S.C. § 801 f.). Bei rules mit economic and political significance dürfte es sich dabei immer um derartige major rules handeln, setzt die Definition der major rules doch ebenfalls einen Schwerpunkt auf wirtschaftlichen Implikationen (vgl. 5 U.S.C. § 804(2)).

Obwohl demnach hinreichende Kontrollmöglichkeiten der Legislative bestanden, erreicht der Supreme Court, indem er ein legislatives Handeln in Bereichen mit political and economic significance verlangt, mit der Einführung der MQD de facto eine Reduzierung föderaler Kompetenzen (so auch hier und hier). Diese Reduktion föderaler Kompetenzen erklärt sich mit der Ablehnung der Republikaner eines von ihnen sog. administrative state (dieser Begriff wird sogar in der Entscheidungsbegründung aufgegriffen, siehe Opinion, S. 17) Aus ihrer Sicht hat seit dem New Deal und befördert von Chevron ein starkes Machtwachstum der Verwaltung stattgefunden, ohne dass eine hinreichende Legitimationsgrundlage bestünde (siehe z.B. hier und hier). Damit steht die Entscheidung in der Tradition von Brown & Williamson (siehe z.B. hier, S. 68: „The most likely example of pro-industry, anti-regulation conservatism run amok is Brown & Williamson”).

In der Zusammenschau ist festzuhalten, dass die Entscheidung des Supreme Court nicht nur Bedeutung in Bezug auf die konkrete Regulierung von Treibhausgasen hat, sondern darüber hinaus das Grundverständnis der Aufgabenzuweisung der Exekutive in den USA nachhaltig verändern könnte. Auch wenn klimapolitisch noch administrative Handlungsoptionen auf föderaler Ebene bestehen, ist mit der nun „offiziellen“ Einführung der MQD zu erwarten, dass administratives Handeln vermehrt in Frage gestellt und Handlungsspielräume erheblich beschnitten werden. Erste entsprechende Tendenzen zeichnen sich dabei bereits ab (siehe dazu hier und hier).

 

 

Lucas Hennicke ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Energie-, Umwelt- und Seerecht (IfEUS) an der Universität Greifswald und promoviert im Bereich des Klimaschutzrechts.

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