Historie des Verpackungsrechts

Das deutsche Verpackungsrecht hat eine bewegte Geschichte. Die bis Ende 2018 geltende Verpackungsverordnung wurde innerhalb von knapp 27 Jahren sieben Mal geändert (Flanderka in: Flanderka/Stroetmann/Hartwig, Verpackungsgesetz, Teil A. I. Nr. 3, S. 4–7). Zum 1.1.2019 wurde die Verpackungsverordnung schließlich vom Verpackungsgesetz abgelöst, welches seitdem ebenfalls bereits mit mehreren Änderungen versehen wurde.

Die Probleme der letzten 30 Jahre, in denen es spezifisches Verpackungsrecht gab, waren vielfältig.

Eines dieser Probleme war das Trittbrettfahrertum derjenigen Unternehmen, die Verpackungen in den Verkehr bringen. Ein Inverkehrbringer von Verpackungen ist ein Trittbrettfahrer, wenn er die eigenen Verpackungen nicht bei einem privaten Entsorgungsträger (sog. Duale Systeme oder Systembetreiber) entgeltlich beteiligt und trotzdem von der Sammlung und Verwertung durch den Systembetreiber profitiert.

Bis 2008 war es den Inverkehrbringern freigestellt, ob sie ihre Verpackungen selbst zurücknehmen und verwerten oder ob eine Beteiligung bei einem Systembetreiber erfolgen soll, welcher dann für die Sammlung und Verwertung der Verpackungen des jeweiligen Inverkehrbringers verantwortlich war. Inverkehrbringer beteiligten ihre Verpackungen teilweise nicht und gingen davon aus, dass die privaten Endverbraucher ihre Verpackungen nicht zurückbringen. Schließlich war das Entledigen in ein Sammelbehältnis vor der eigenen Haustür einfacher und bequemer (ähnlich Frenz, AbfallR 4/2007, S. 155 (158)). Im Jahr 2008 nahm das Bundesumweltministerium als Verordnungsgeberin der Verpackungsverordnung eine Änderung des rechtlichen Rahmens vor. Es verpflichtete Inverkehrbringer von Verpackungen dazu, mit Ware befüllte Verkaufsverpackungen, die typischerweise beim Endverbraucher anfallen, bei einem Systembetreiber entgeltlich zu beteiligen. Viele Inverkehrbringer beteiligten ihre Verpackungen jedoch auch nach 2008 nicht und vertrauten stattdessen darauf, dass die Endverbraucher ihre Verpackungen trotz mangelnder Systembeteiligung in den Sammelbehälter für Verpackungen warfen. So konnten Inverkehrbringer Kosten für die Systembeteiligung sparen und mussten sich gleichzeitig nicht um die Sammlung und Verwertung kümmern. Der Anteil trittbrettfahrender Inverkehrbringer an der Gesamtzahl der zur Systembeteiligung verpflichteten Inverkehrbringer wurde auf 30 % geschätzt (BT-Drs. 18/11274, S. 139). Im Ergebnis profitierten die Trittbrettfahrer vom Unwissen der privaten Endverbraucher über die korrekte Mülltrennung.

Die nicht bei einem Systembetreiber beteiligten Verpackungen landenten als Fehlwurf in einer falschen Abfalltonne. Ein Fehlwurf liegt vor, wenn ein Endverbraucher nicht systembeteiligte Verpackungen in die für die beteiligten Verpackungen vorgesehene Tonne oder Abfälle im Allgemeinen in die falsche Tonne wirft. Landet z.B. eine Zahnbürste aus Kunststoff in der Gelben Tonne, weil Kunststoffverpackungen auch in die Gelbe Tonne gehören, dann liegt ein sogenannter „intelligenter Fehlwurf“ vor (Wüstenberg, NJW 2018, S. 3614 (3617)). Fehlwürfe sind ein Problem, weil sie die Sammelqualität des Abfalls reduzieren und die Verwertung erschweren (Initiative Mülltrennung-wirkt, Müll und Abfall 7/21, S. 108 (110)). Noch heute gehen Schätzungen von circa 30 % Fehlwürfen in den insgesamt eingesammelten Verpackungsabfällen aus (Initiative Mülltrennung-wirkt, a.a.O.).

Zudem stieg das Verpackungsaufkommen beim privaten Endverbraucher seit Jahren unaufhörlich. Auch im Hinblick auf die Verwertung von Verpackungen bestanden Probleme. Der Bundesgesetzgeber räumte in der Gesetzesbegründung zum Verpackungsgesetz eine fehlende Erhöhung der vorgegebenen Verwertungsquoten seit 1991 ein (BT-Drs. 18/11274, S. 50).

Um diesen Fehlentwicklungen entgegenzuwirken, hat der Gesetzgeber im Verpackungsgesetz die Errichtung einer Zentralen Stelle vorgeschrieben (s. § 24 Abs. 1 S.1 VerpackG). Diese Pflicht zur Errichtung (und Finanzierung) trifft die Industrie der Inverkehrbringer. Die Errichtung einer Zentralen Stelle erfolgte offiziell am 16.5.2017 mit der Gründung einer privatrechtlichen Stiftung. Gegründet wurde die Stiftung von vier Interessenverbänden.

Notwendig sei eine Zentrale Stelle, um einen funktionierenden Wettbewerb auf dem Verpackungsmarkt sicherzustellen (BT-Drs. 18/11274, S. 50). Die Zentrale Stelle ist dazu mit hoheitlichen Rechten beliehen und hat eine Vielzahl an Aufgaben (s. § 26 VerpackG). Als privatrechtliche Organisation, die mit hoheitlichen Rechten beliehen ist, untersteht die Zentrale Stelle der Rechts- und Fachaufsicht des Umweltbundesamtes (s. § 29 Abs. 1 S. 1 VerpackG).

Um dem oben beschriebenen Trittbrettfahrertum entgegenwirken zu können, hat der Gesetzgeber die Inverkehrbringer von systembeteiligungspflichtigen Verpackungen verpflichtet, ihr Unternehmen und ihre Verpackungen in einem von der Zentralen Stelle geführten Register zu registrieren. Systembeteiligungspflichtige Verpackungen sind mit Ware befüllte Verkaufs- und Umverpackungen, die nach Gebrauch typischerweise beim privaten Endverbraucher als Abfall anfallen. Wollen Unternehmen ihre Verpackungen bei einem Systembetreiber beteiligen, müssen sie ihre Registernummer vorlegen. Darüber hinaus müssen sich ab 1.7.2022 alle Unternehmen unabhängig davon, welche Verpackungen sie in den Verkehr bringen, bei der Zentralen Stelle registrieren (BT-Drs. 19/27634, S. 11, 65). Dadurch kann die Zentrale Stelle dem Trittbrettfahrertum noch stärker entgegenwirken, da sie Verpackungen vor dem Inverkehrbringen auf ihre Systembeteiligungspflicht hin untersuchen kann (vgl. BT-Drs. 19/27634, S. 65). Unternehmen, die ihre Verpackungen als nicht systembeteiligungspflichtig einschätzen, obwohl sie es eigentlich sind, können so frühzeitig auf die Systembeteiligungspflicht hingewiesen werden.

Neben der Pflicht, eine Zentrale Stelle zu errichten hat der Gesetzgeber weitere Normen geschaffen, die eine Reaktion auf oben genannte Probleme darstellen.

Zu diesen Vorschriften gehört beispielsweise § 14 Abs. 3 VerpackG. Den Systembetreibern wird eine Informationspflicht auferlegt. Die Informationspflicht soll zur Verbesserung der Sammel- und Trennergebnisse des Verpackungsabfalls führen und demnach die Fehlwurfquote senken (BT-Drs. 18/11274, S. 97). Die Systembetreiber haben dazu eine Informationskampagne ins Leben gerufen, mit der im März 2020 deutschlandweit begonnen wurde.

Darüber hinaus verpflichtet § 21 Abs. 1 VerpackG die Systembetreiber bei der Bemessung der Beteiligungsentgelte besonders gut recyclebare Verpackungen niedriger zu bepreisen. Gelingt eine dem Normzweck entsprechende Umsetzung, dann fördert das nicht nur die Qualität der Verpackungsverwertung, sondern auch die Verpackungsvermeidung. Wenn nämlich Verpackungen stofflich verwertet werden, also im Stoffkreislauf bleiben und der aus der Verwertung resultierende Sekundärrohstoff für die Herstellung neuer Verpackungen genutzt wird, müssen die Verpackungshersteller der Erde weniger Ressourcen entnehmen. Das wiederum schützt die Umwelt und fördert die Vermeidung von Verpackungsabfällen (zum Begriff der Vermeidung, § 3 Abs. 20 KrWG), was den abfallwirtschaftlichen Zielen des Verpackungsgesetzes dient (vgl. § 1 Abs. 1 VerpackG).

Des Weiteren hat der Gesetzgeber auf den jahrelangen Stillstand der Verwertungsquoten reagiert. Mit dem 1.1.2019 galten die in § 16 Abs. 2 VerpackG normierten Recycling- beziehungsweise Verwertungsquoten (der Recyclingbegriff ist enger gefasst als der Verwertungsbegriff, z.B. schließt der Verwertungsbegriff die energetische Verwertung (Verbrennung) ein. Vgl. § 3 Abs. 23 iVm. Anlage 2 R1 KrWG sowie § 3 Abs. 25 KrWG), die gegenüber den zuvor geltenden Quoten „deutlich erhöht“ wurden (BT-Drs. 18/11274, S. 100). Dazu hat der Gesetzgeber eine automatische Erhöhung der Quoten zum 1.1.2022 normiert. Die Quotenvorgaben steigen dann gegenüber den vorherigen Quoten um fünf bis fünfzehn Prozentpunkte (vgl. § 16 Abs. 2 VerpackG).

Um über aktuelle Entwicklungen auf dem Verpackungsmarkt zu informieren, veranstaltete die Zentrale Stelle am 18.11.2021 bereits das zweite Jahr in Folge eine Pressekonferenz.

Jahrespressekonferenz am 18.11.2021

Die Vorständin der Zentralen Stelle und das Umweltbundesamt zeigten sich mit den aktuellen Entwicklungen auf dem Verpackungsmarkt überwiegend zufrieden.

Positiv wurde zunächst über den Anstieg der durch die Systembetreiber verwerteten Verpackungsmenge berichtet. Im Jahr 2020 wurden 5,8 Millionen Tonnen Verpackungen aus dem privaten Endverbrauch einer Verwertung zugeführt, was im Vergleich zum Vorjahr ein Plus von 8,4 % darstellt (siehe S. 11). Der Anstieg der Verwertungsmenge ist aber nicht unbedingt für sich genommen ein positives Zeichen. Die höhere Verwertungsmenge ergibt sich jedenfalls teilweise aus einem erhöhten Abfallaufkommen. Die Vorständin der Zentralen Stelle betonte die pandemiebedingte erhöhte Sammelmenge im Jahr 2020. Entscheidend ist daher die Erfüllung der vorgegebenen Quoten: Die Systembetreiber haben die Quoten insgesamt erfüllt, manche deutlich und manche nur knapp (siehe S. 12).

Zwei wichtige Auffälligkeiten sind im Zusammenhang mit der Kunststoffverwertung festzustellen. Um diese Auffälligkeiten zu verstehen, ist die Aufteilung der Quotenvorgaben notwendiges Hintergrundwissen: Der Gesetzgeber normiert eine Verwertungsquote für alle Kunststoffverpackungen und eine Quote für die werkstoffliche Verwertung von Kunststoffverpackungen (werkstoffliche Verwertung schließt wie das Recycling die energetische Verwertung aus, s. § 3 Abs. 23a KrwG).

Die erste Auffälligkeit betrifft die Verwertungsquote für alle Kunststoffverpackungen. Diese liegt bei 104 %. Die Systembetreiber haben also 104 % der bei ihnen kostenpflichtig beteiligten Verpackungen verwertet. Das bedeutet: Es sind immer noch Verpackungen im Umlauf, die nicht bei einem Systembetreiber beteiligt wurden. Trittbrettfahrerei (oder Unterbeteiligung) ist nach wie vor ein Problem, was auch die Zentrale Stelle betonte. Die Systembetreiber verwerten Verpackungen, obwohl sie dafür teilweise nicht bezahlt wurden. Dies gefährdet die wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit der Verpackungsentsorgung. Die zweite Auffälligkeit betrifft die Quote der werkstofflichen Verwertung von Kunststoffverpackungen. Systembetreiber haben 60,6 % der bei ihnen beteiligten Verpackungen werkstofflich verwertet. Damit übertrifft man die Quotenvorgabe nur um 2,1 Prozentpunkte. Außerdem legt dieser geringe Wert die Mängel bei der werkstofflichen Verwertung von Kunststoffverpackungen dar. Viele Kunststoffverpackungen fallen nach wie vor aus dem Stoffkreislauf. In diesem Zusammenhang betonte die Vertreterin des Umweltbundesamtes auf der Pressekonferenz schließlich die Notwendigkeit von Mindestrezyklatquoten in Verpackungen (siehe vertiefend zum Problem des niedrigen Rezyklatanteils in Verpackungen und zur Umsetzbarkeit einer Mindestrezyklatquote für Kunststoffverpackungen Preiß, AbfallR 5/2021, S. 223–233).

Die Recyclingquote aller durch gelbe Säcke oder Tonnen gesammelten Abfälle einschließlich Fehlwürfe lag im Übrigen bei 50,5 % und übertraf die in § 16 Abs. 4 VerpackG normierte Quote damit lediglich um 0,5 Prozentpunkte (siehe S. 12).

Die Zentrale Stelle zeigte sich des Weiteren über den Zuwachs der registrierten Inverkehrbringer (Hersteller, § 3 Abs. 14 VerpackG) von Verpackungen erfreut. Seit Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes ist ein kontinuierlicher Zuwachs der Registrierungen zu verzeichnen (siehe S. 6). Inzwischen haben sich 230.000 Inverkehrbringer für das Register der Zentralen Stelle angemeldet. Die Zentrale Stelle verweist auf erste Erfolge des Verpackungsgesetzes. Auch kürzlich erfolgte Gesetzesänderungen würden schon einen Effekt haben: Ein Grund für steigende Registrierungen in den letzten Monaten könne in einer Gesetzesänderung liegen, die erst zum 1.7.2022 in Kraft tritt. Nach dem neuen § 7 Abs. 7 S. 2 VerpackG dürfen Anbieter von elektronischen Marktplätzen es Händlern nicht ermöglichen, ihre Ware auf ihrer Plattform anzubieten, wenn diese Händler ihre Verpackungen nicht bei einem Systembetreiber beteiligt haben. Erste Marktplatzbetreiber hätten Händler bereits zur Vorlage einer Registernummer aufgefordert.

Trotz der steigenden Zahl registrierter Inverkehrbringer ist das Trittbrettfahrertum noch immer ein Problem. Darauf wies auch die Vorständin der Zentralen Stelle hin, die zum jetzigen Zeitpunkt von noch über 100.000 trittbrettfahrenden Inverkehrbringern ausgeht. Häufig seien dies Kleinst-Inverkehrbringer, beispielsweise Händler auf elektronischen Marktplätzen. Wie oben bereits erwähnt, müssen sich ab Juli 2022 alle Inverkehrbringer von Verpackungen, egal ob systembeteiligungspflichtig oder nicht, bei der Zentralen Stelle registrieren. Die Zentrale Stelle geht davon aus, auf diese Weise viele Trittbrettfahrer aufzuspüren.

Die Vertreterin des Umweltbundesamtes nahm außerdem zu § 21 VerpackG Stellung. Zurzeit evaluiert das Umweltbundesamt die Wirksamkeit dieser Norm. Der derzeitige Stand der kurz vor dem Abschluss befindlichen Evaluation ordne § 21 VerpackG als ein gutes Instrument ein. Der Gesetzgeber müsse es aber weiter schärfen, damit sich ein guter Steuerungseffekt erzielen lässt. Eine Überarbeitung der Norm durch den Gesetzgeber ist daher zu erwarten.

Besorgt zeigten sich sowohl die Zentrale Stelle als auch das Umweltbundesamt über die steigende Anzahl von schlecht recyclebaren Verpackungen. Damit sind sogenannte Verbundverpackungen gemeint. Das sind Verpackungen, die aus zwei oder mehr unterschiedlichen Materialarten bestehen, die nicht von Hand getrennt werden können (§ 3 Abs. 5 VerpackG). Ein Beispiel waren aus Pappe gefertigte Speiseschalen, die innen mit Kunststoff beschichtet sind (weitere Beispiele siehe S. 5–9). Die Fasern der Pappe ließen sich teilweise nicht vom Kunststoff lösen. Ein Recycling sei dann oft nicht möglich und die Materialien verließen den Stoffkreislauf, da sie energetisch verwertet würden. Damit wirken die Inverkehrbringer von Verpackungen der Abfallvermeidung als oberstes abfallwirtschaftliches Ziel entgegen. Die Wichtigkeit der Abfallvermeidung wurde auf der Pressekonferenz hervorgehoben.

Fazit

Die Vertreterinnen der Zentralen Stelle und des Umweltbundesamtes haben sich nicht unberechtigt überwiegend zufrieden gezeigt. Die bisherigen Entwicklungen lassen sich durchaus als kleine Erfolge einordnen. Dennoch bleiben alte Probleme wie das Trittbrettfahrertum bestehen und es kommen neue Probleme wie der Anstieg von Verbundverpackungen hinzu. Neue Impulse erwarte man durch die Überarbeitung der EU-Verpackungsrichtlinie, mit der im Jahr 2022 zu rechnen sei. Insgesamt waren die Zentrale Stelle und das Umweltbundesamt zuversichtlich, die noch bestehenden Probleme lösen zu können. Ob sich die Erwartungen erfüllen, bleibt abzuwarten.