Eigene Rechte für das Mar Menor: Volksinitiative in Spanien

Von Jula Zenetti.

JZenetti

Seit Jahren verschlechtert sich der ökologische Zustand der Salzwasserlagune Mar Menor. Diesen Sommer erreichte das massenhafte Fischsterben seinen bisherigen Höhepunkt. Anwohner:innen fordern schon seit letztem Jahr die Anerkennung eigener Rechte des Mar Menor. Damit soll der vollständige Kollaps des Ökosystems verhindert werden. Der Stadtrat von Los Alcazares, der größten an die Lagune angrenzenden Gemeinde, und der spanische Zentrale Wahlausschuss stimmten der Initiative bereits zu. Bieten solche eigenen Rechte einen Mehrwert gegenüber geltendem Umweltrecht, etwa der europäischen Wasserrahmenrichtlinie?

Katastrophale Umweltbedingungen mit gravierenden Folgen

Das Mar Menor, das „kleine Meer“, ist die größte Salzwasserlagune Europas. Sie befindet sich in der Region Murcia im Südosten Spaniens. Früher waren die Lagune und ihre Umgebung als eines der schönsten Gebiete der iberischen Halbinsel und als Touristenmagnet bekannt. Momentan ist sie jedoch wegen tonnenweise toter Fische und anderer Folgen ihres desaströsen ökologischen Zustandes in den Schlagzeilen. Die regionale Umweltbehörde in Murcia zählte  fünf Tonnen toter Fische, die im August dieses Jahres innerhalb weniger Tage angeschwemmt und entsorgt wurden. Nach Schätzungen der spanischen Umweltorganisation ANSE wird sich diese Zahl mindestens noch verdoppeln, wie sie der Zeitung Die Zeit mitteilte. Im August protestierten 70.000 Menschen gegen die katastrophalen Umweltbedingungen, indem sie eine 73 km lange Menschenkette um das Mar Menor herum bildeten, auch deutsche Medien wie die Tagesschau und die FAZ berichteten. Neben dem Sterben von Fischen und anderen Meerestieren wie Seepferdchen sind ein fauliger Geruch und trübes Wasser als weitere unmittelbare Auswirkungen der Umweltkrise spürbar. Die Ursache sehen Expert:innen in der Eutrophierung der Lagune, einem Überangebot von Nährstoffen im Wasser. Verursacht wird dies in erster Linie durch Düngung in der Landwirtschaft. Die Region Murcia wird auch als der „Gemüsegarten Europas“ beschrieben; bis zu dreimal im Jahr findet dort eine Obst- und Gemüseernte statt, hauptsächlich für den Export. Ein weiterer Grund ist der Anstieg der Abwassermenge durch ein erhöhtes Touristenaufkommen, den die dortigen Kläranlagen nicht mehr bewältigen können. Das Abwasser wird stattdessen in die Lagune eingeleitet.

Initiative für die Anerkennung von eigenen Rechten des Mar Menor bereits 2020

Die Ausmaße der Umweltkatastrophe sind erschreckend, das Fischsterben im Mar Menor ist jedoch nicht neu. Bereits 2019 verendeten drei Tonnen Fische. Bürger:innen von angrenzenden Gemeinden initiierten 2020 eine „Iniciativa Legislative popular“, kurz ILP, vergleichbar mit der Volksinitiative im deutschen Recht. Ziel ist die Anerkennung eigener Rechte des Mar Menor. Der Prozess dauert an: Nachdem eine Mehrheit des Stadtrates von Los Alcázares der Initiative zugestimmt hat, wurde sie beim Präsidium des spanischen Abgeordnetenhauses eingereicht. Dieses stimmte der Ausarbeitung der Vorlage und Übersendung an den Zentralen Wahlausschuss zu. Der Zentrale Wahlausschuss ist in Spanien das oberste Organ der Wahlverwaltung mit weitreichenden Kompetenzen, auch im Zusammenhang mit Volksinitiativen. Der Ausschuss stimmte der Vorlage im Oktober 2020 ebenfalls zu. Nun haben die Initiator:innen noch bis zum 27. Oktober 2021 Zeit, 500.000 Unterschriften zu sammeln. Gültig sind nur Unterschriften von spanischen Staatsbürger:innen. Sollte dies gelingen, wird die Initiative dem spanischen Kongress vorgelegt. Dieser kann dann entscheiden, ob er das Verfahren fortführen will oder ablehnt. Bei einer Fortführung wird die Initiative vom Präsidium des Kongresses und den Initiator:innen diskutiert und bei Bedarf modifiziert, bevor am Ende der Kongress über eine Verabschiedung des Gesetzes entscheidet.

Inhalt des Gesetzesentwurfs

Der auf Spanisch vorliegende Gesetzesentwurf der Initiative besteht aus sechs Artikeln. Als Rechtsträgerin sieht er die Lagune Mar Menor und ihr Wassereinzugsgebiet vor (Art. 1).

Gewährte Rechte

Anerkannt werden ein Recht auf Schutz, auf Erhaltung, auf Pflege und gegebenenfalls auf Wiederherstellung durch die Regierung und die Anwohner:innen. Außerdem wird das Recht, als Ökosystem zu existieren und sich natürlich zu entwickeln, gewährleistet. Dieses Recht umfasst die natürlichen Eigenschaften des Wassers, der Gemeinschaft der Organismen, des Bodens und der terrestrischen und aquatischen Teilsysteme, die Teil der Lagune Mar Menor und ihres Wassereinzugsgebiets sind (Art. 2). Damit orientiert sich der Gesetzesentwurf an bereits anerkannten Rechten der Natur. Insbesondere das Recht auf Existenz und das Recht auf Wiederherstellung sind häufig Teil der von anderen Rechtsordnungen anerkannten Eigenrechte, beispielsweise in der Verfassung von Ecuador.

Vertretung

Die wichtige Frage der Vertretung der Lagune regelt Art. 3. Die Vertretung und Verwaltung wird drei Gruppen übertragen. Für die rechtliche Vertretung ist ein Vertreter der zuständigen öffentlichen Verwaltung gemeinsam mit einem Vertreter der Anwohner:innen zuständig. Die zweite Gruppe bildet eine Überwachungskomission, die „Hüter:innen“ („guardianos/guardianas“) der Lagune. Sowohl die rechtliche Vertretung als auch die Hüter:innen werden durch ein wissenschaftliches Komitee bestehend aus Experten und Wissenschaftlerinnen beraten, die dritte Gruppe. Unabhängig davon regelt jedoch Art. 6, dass jede natürliche oder juristische Person berechtigt ist, die Rechte des Mar Menor in dessen Namen gerichtlich geltend zu machen.

Art. 3 und 6 des Gesetzesenturfes verteilen die Aufgabe der Vertretung eines Ökosystems als Rechtsperson auf vergleichsweise viele Akteur:innen. Andere Rechtsordnungen, die Eigenrechte anerkennen, übertragen die Vertretung in der Regel entweder allen (anderen) natürlichen und juristischen Rechtspersonen, die so im Namen der Natur deren Rechte durchsetzen können, oder aber speziellen, gesetzlich näher bestimmten Vertreter:innen. Für die erstgenannte Variante kann wieder Ecuador als Beispiel dienen; dort können alle Individuen und verschiedene Kollektive die Natur vertreten. Dagegen ist etwa in Neuseeland geregelt, dass der Whanganui River als Rechtsperson von zwei Treuhänder:innen, den „guardians“, vertreten wird. Diese werden, ähnlich wie im Gesetzesentwurf für die Rechte des Mar Menor vorgesehen, von einer „advisory group“ unterstützt. Daneben sieht der Whanganui River Act die Einrichtung einer „strategy group“ vor, bestehend aus bis zu 17 Interessensvertreter:innen. Die Kombination beider Vertretungsmodelle könnte deren Vorteile vereinen: Jede:r steht in der Verantwortung für die Überprüfung der Einhaltung der Rechte. Die Festlegung zweier rechtlicher Vertreter:innen, darüber hinaus von „Hüter:innen“ sowie einem Expert:innengremium, gewährleisten Verlässlichkeit und fachliche Expertise. Das Vertretungsmodell für das Mar Menor bezieht damit auf doppelte Weise verschiedene Gesellschaftsgruppen in die Vertretung ein. Offensichtlich ist das bei der Vertretungsbefugnis für alle. Daneben werden durch drei gesetzlich festgelegte Vertretungsgruppen sowohl die öffentliche Verwaltung und die Anwohner:innen als auch Wissenschaftler und andere Expertinnen repräsentiert. Ob und welche Nachteile das doppelte Vertretungsmodell mit sich bringt, wird im Falle einer Anerkennung die Praxis zeigen. Kritiker:innen der Vertretungsbefugnis für alle fürchten eine Klageschwemme. Diese Befürchtung hat sich jedoch in Ecuador oder anderen Rechtsordnungen, die sich für dieses Modell entschieden haben, soweit bislang erkennbar nicht bestätigt. Zu hoffen ist, dass die Verteilung der Vertretung auf viele Schultern nicht aufgrund der Annahme, die jeweils andere Gruppe fühle sich zuständig, zu einer Inaktivität führt.

Folgen eines Verstoßes

Art. 4 des Gesetzesentwurfs regelt, dass jeder Verstoß gegen die Rechte des Mar Menor „gemäß den straf-, zivil-, umwelt- und verwaltungsrechtlichen Vorschriften“ verfolgt und geahndet wird. Jede Handlung einer öffentlichen Verwaltung, die gegen die Bestimmungen des vorliegenden Gesetzes verstößt, wird als ungültig betrachtet und auf dem Verwaltungs- oder Gerichtsweg überprüft (Art. 5).

Ob der Gesetzesentwurf im Falle einer Fortführung des Verfahrens im Kongress in dieser Form verabschiedet wird oder ob der Kongress und die Initiative von der Möglichkeit Gebrauch machen, den Entwurf zu modifizieren, bleibt abzuwarten.

Mögliche rechtliche Wirkung der Anerkennung

Momentan geben die europäische Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) und deren nationale Umsetzungsgesetze die Leitlinien im Umgang mit sogenannten Oberflächenwasserkörpern vor, zu denen auch Lagunen wie das Mar Menor zählen. Maßgeblich sind insbesondere das Verschlechterungsverbot, Art. 4 Abs. 1 a) (i) WRRL und das Verbesserungsgebot, Art. 4 Abs. 1 a) (ii), (iii) WRRL. Nach dem Verschlechterungsverbot führen die Mitgliedsstaaten die notwendigen Maßnahmen durch, um eine Verschlechterung des Zustands von Oberflächenwasserkörpern zu verhindern. Nach dem Verbesserungsgebot schützen und verbesseren sie Wasserkörper, um einen „guten Zustand“ im Sinne der WRRL zu erreichen. Diese Zielsetzungen der WRRL sind ambitioniert und wichtig. Am Beispiel des Mar Menor wird jedoch deutlich, dass die Umsetzung nicht immer funktioniert. Ein Problem ist die Einklagbarkeit von Verstößen gegen Regelungen der WRRL oder der Umsetzungsgesetze durch Verbände oder Einzelpersonen. In Deutschland beispielsweise kann gegen solche Verstöße in vielen Fällen nicht gerichtlich vorgegangen werden. Nur dann, wenn Verstöße im Zusammenhang mit einer der in § 1 Abs. 1 Umweltrechtsbehelfsgesetz aufgezählten Verwaltungsentscheidungen steht, können Umweltverbände klagen.

Werden ein Recht auf Existenz oder Erhaltung eines Ökosystems anerkannt, muss die Frage beantwortet werden, wann ein solches Recht verletzt ist. Gleiches gilt für die ebenfalls oft diskutierte Integrität eines Ökosystems. Kann eine Schwelle, ein Kipppunkt eines Ökosystems festgestellt werden, bei deren Überschreiten die Integrität nicht mehr gewährleistet ist? Wenn ja, was sind die Kriterien? Auch wenn ein solcher Kipppunkt eines Ökosystems objektiv nicht exakt zu bestimmen sein sollte, ist durch die Definierung und Festlegung einer Schwelle ein Mindestniveau geschaffen, bei dessen (drohender) Unterschreitung auch von nicht-staatlicher Seite gegen die Verursacher:innen vorgegangen werden kann. Dies bedeutet keineswegs, dass vorsorgende Regelungen wie das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot der Wasserrahmenrichtlinie obsolet werden. Vielmehr ist zu hoffen, dass diese Wirkung entfalten, bevor es zu einer Verletzung des Existenzrechts eines Ökosystems kommt.

Ich Mensch – Du Lagune: Eigenrechte für eine neue Mensch-Natur-Beziehung

Neben dem rechtlichen Potential von Eigenrechten veranschaulicht die Initiative eine weitere mögliche Wirkungsebene von Eigenrechten: Sie können zu einem Perspektivwechsel beitragen und damit das Bewusstsein von Menschen im Umgang mit der Natur ändern. Die Natur wird vom untergeordneten Objekt zu einem (rechtlichen) Gegenüber. Dies kann bereits im Rechtssetzungsprozess geschehen, wie das Beispiel des Mar Menor zeigt: Menschen in dessen Umgebung nehmen wahr, dass mit dem Ökosystem etwas nicht stimmt, dass es „krank“ ist. Dadurch wird es als ein abgrenzbares, in sich funktionierendes System wahrgenommen. Durch die Anerkennung etwa des Rechts auf Existenz stellt sich bereits der/die Rechtssetzer:in, in diesem Fall zunächst die Volksinitiative, die Frage, wie es diesem Gegenüber geht und warum es ihm möglicherweise nicht gut geht. Das Ökosystem wird nicht nur rechtlich, sondern auch in der individuellen und kollektiven Wahrnehmung zu einem Subjekt, das gewisse Bedingungen braucht, um zu existieren, also Bedürfnisse hat. Es reagiert auf menschliches Handeln bis hin zum Kollaps. Die Frage, auf welche Behandlung ein Ökosystem wie reagiert und wann eine Grenze erreicht ist, bei der menschliche Handlungen ein Ökosystem überfordern, stellt sich nach dem Gesetzgebungsprozess auch allen anderen Rechtssubjekten. Diese haben zum einen die Rechte des Ökosystems zu achten. Zum anderen sind sie durch den Gesetzentwurf für Rechte des Mar Menor aufgefordert, Verstöße anderer gegen die Rechte des Mar Menor festzustellen und dagegen vorzugehen.

Das Mar Menor ist nicht das einzige Beispiel, in dem die Anerkennung von Eigenrechten durch kleine Gemeinden eigenständig beschlossen wurde oder direkt von der Bevölkerung gefordert wird. Die weltweit erste Anerkennung von Eigenrechten erfolgte 2006 in Tamaqua Borough, einer US-amerikanischen Gemeinde mit knapp 7.000 Einwohner:innen. Die Vereinten Nationen zählen inzwischen zwölf Gemeinden in den USA, die Eigenrechte der Natur anerkennen. In Neuseeland ging die Initiative zur Anerkennung von Eigenrechten des Whanganui River maßgeblich von dem dort lebenden Maori-Stamm aus, der auch einen der beiden gesetzlichen Vertreter des Flusses stellt. In Bayern setzt eine Initiative auf ein Volksbegehren, um eigene Rechte der Natur anzuerkennen. In Schweden stellte 2019 die Grüne Partei Schweden einen Antrag auf Anerkennung von Eigenrechten beim schwedischen Parlament. Die Anerkennung von Eigenrechten kann deshalb jedenfalls zum Teil auch als „grassroot“-Bewegung verstanden werden, also als Initiative, die von der Basis der Bevölkerung ausgeht. Dass ein Großteil der Bevölkerung Europas der Anerkennung von Eigenrechten zustimmt, zeigt eine Umfrage des Meinungsforschungsinstitutes IPSOS: demnach sprechen sich 64 Prozent der Europäer:innen für eine Anerkennung aus.

Eigenrechte werden weltweit auch im nationalen Recht zahlreicher Staaten anerkannt; dazu zählen neben Ecuador und Neuseeland beispielsweise auch Bolivien und Uganda. In anderen Fällen erkennt die Rechtsprechung Eigenrechte durch die Auslegung geltenden Rechts an, Beispiele sind das Verfassungsgericht und nachgeordnete Gerichte in Kolumbien sowie der High Court in Bangladesch. Das Mar Menor ist in guter Gesellschaft: Am häufigsten werden die Rechte von Gewässern als Ökosysteme anerkannt.

Rettung für das Mar Menor?

Sind Eigenrechte der Zauberspruch, der die ökologischen Probleme des Mar Menor beseitigt? So einfach ist es wohl leider nicht. Dieser Ansicht ist auch Teresa Vincente Giménez, Professorin für Rechtsphilosophie an der Universität Murcia und von Mitstreiter:innen als „Herz der Kampagne“ für die Rechte des Mar Menor bezeichnet. „Paper alone is cheap“ wird sie im Zusammenhang mit Eigenrechten von der Zeitung The Guardian zitiert. Eigenrechte können nur dann eine Veränderung bewirken, wenn sie beachtet oder im Falle einer Nicht-Beachtung gerichtlich eingeklagt werden können. Ebenso wichtig ist der dritte Schritt, die Umsetzung eines Gerichtsurteils, das die Verletzung von Eigenrechten feststellt. Die Anerkennung der Eigenrechte für das Mar Menor bietet jedoch viel Potential zur Verbesserung der Situation, sowohl auf rechtlicher Ebene als auch auf gesellschaftlicher Ebene. Rechtlich kann ein „Existenzminimum“ für das Mar Menor geregelt werden, dessen Gewährleistung von ausgewählten Verantwortlichen überwacht und von allen gerichtlich durchgesetzt werden kann. Auf gesellschaftlicher Ebene kann ein Perspektivenwechsel dahingehend angestoßen werden, die Natur als „jemand“ zu betrachten, als lebendiges Gegenüber statt als ein dem Menschen dienendes Objekt. Gegen diese Chancen scheint das Risiko gering: Sechs neue Gesetzesnormen, die im schlechtesten Fall nicht angewendet werden.

Jula Zenetti ist Mitglied des Kompetenznetzwerkes „Zukunftsherausforderungen des Umweltrechts“ (KomUR) und promoviert am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung (UFZ) in Leipzig zum Thema Eigenrechte der Natur. Davor war sie als Anwältin und als Referentin im Sächsischen Umweltministerium (SMEKUL) tätig.

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